淺析國外對藥用資源的管理模式

　　1、分散主管模式

　　采用這種管理模式主要是那些迄今沒有就遺傳資源獲取與惠益分享制定綜合立法或專門立法的國家(如老撾、厄瓜多爾),所以,也就沒有指定或者設立新的國家主管部門,而是沿用現行的有關管理體制。該模式的主要優點就是各個主管部門對本部門管轄范圍內的業務事項較為熟悉、具有相應的管理經驗。因此,通常可以迅速、準確地審查和批準獲取與惠益分享建議書及其相關申請。然而,這種條塊分割的部門主管模式的缺陷也非常明顯。最主要的就是因沒有具有針對性的獲取申請程序和要求,在這種條塊和部門體制下獲取遺傳資源及相關傳統知識在多數情況下意味著獲取實際上是自由和免費的；另外,各部門在管理權限上存在漏洞或重疊,又缺乏有效的協調,在應對復雜的惠益分享安排時,通常缺乏必要的談判能力。

　　2、協調主管模式

　　該機構針對其它原有部門并不享有特別的職權,平時更多地是促進各機構分享信息,在處理遺傳資源及相關傳統知識獲取申請時,進行初步審查并向主管部門作出是否批準的建議。如菲律賓《第247號行政令》專門設立了“生物與遺傳資源跨部門委員會”(隸屬于菲律賓環境與自然資源部)作為執行和實施該項法令的主管機構。該機構并非獲取與惠益分享的國家主管部門,而是環境與自然資源部、衛生部、農業部和科技部共4個國家主管部門的協調性機構。該委員會的宗旨是將政府各相關部門及社會各方面的利益相關者聯合起來,其人員組成采取了利益相關者多元參與的戰略,既包括環境與自然資源部(擔任主席)、科學與技術部、農業部、衛生部、外交部等主要相關政府部門,也包括科學界、非政府組織和土著社區等重要的利益相關者。該委員會的主要職能包括處理學術和商業研究協定的申請、審查申請,并就相關政府部門是否應予批準提出建議；確保研究協定的條件得到主管部門和申請者的遵守；確保遵守事先知情同意并頒布相關指南等。

　　相對于管制權力分屬于各個相關部門的分散主管模式,協調型主管模式具有以下優勢。①新設立的常設性協調性機構,基本上維持了現行管理體制,避免了因大規模變動而帶來的部門阻力和其他代價。其中,建議性質的協調機構完全保留了現有的各相關主管部門及其管理權限,而審批型的協調機構也因確保了現行各相關主管部門的參與而最大程度地尊重和維護他們的管理權限和積極性。②確保各相關主管部門在處理遺傳資源及相關傳統知識獲取與惠益分享相關事項時及時交流、相互勾通,從而彌補各部門間在管理權限和政策上的漏洞,化解其重疊或沖突之處,最終有利于作出協調、一致的決策。③這種協調性的機構在確保相關主管機構參與的前提下,還承認其他利益相關者在獲取與惠益分享中的重要作用,大量吸收了這些利益相關者的參與。這種設計可以在很大程度上確保獲取決策的透明度、利益相關者的參與和惠益的公平分享。

　　單一政府部門集中行使管制權的模式是一種較徹底的制度安排,具有其他兩種主管模式所無法比擬的優勢。首先,有效的單一主管部門在管制方面保持了更大的一致性和可預見性,避免了多部門之間相互掣肘所帶來的弊端。其次,單一主管部門在組織、財政、人員等行政資源方面,要優于協調型的主管模式、更優于分散型的主管模式,這種優勢可以使其集中處理獲取與惠益分享或更廣泛地處理與其相關的問題,結果是管理效率更高、效果更佳。這反過來也有助于該部門更好地開展業務知識和提高執法能力。

　　1992年通過的《生物多樣性公約》(Convention on Biosafty Diversity,CBD)是當今世界保護生物多樣性最重要的國際公約,它旨在通過多方面的工作和途徑以保護生物多樣性,其中包括對傳統知識的保護。CBD通過其第8(j)、10(c)、15.1、16.3、17.2和18.4等條款規定了涉及傳統知識利用與保護的諸多方面。在這些條款中,尤以第8(j)條最為重要。該條款規定了傳統知識保護和可持續利用的一個基本框架。首先,它從可有利于生物多樣性保護的實用角度描述了傳統知識的范圍；其次,提供了保證傳統知識持有人能夠參與傳統知識利用并從中獲益的兩個機制,分別是“同意與參與”和“利益的公平分享”。

　　《關于獲取遺傳資源并公正和公平分享通過其利用所產生的惠益的波恩準則》(簡稱《波恩準則》)的目標是：提供締約方和利益有關者一個透明的框架來促進獲取遺傳資源和公平分享惠益(Access and benefit sharing of genetic resources and traditional knowledge,ABS)；特別向發展中國家尤其是最不發達國家和小島嶼發展中國家提供能力建設,以確保有效談判和實施獲取與惠益分享的安排；加強資料交換所機制；幫助各締約國建立保護土著社區知識、創新和實踐的機制及獲取與惠益分享制度。《波恩準則》要求每個締約方均應指定一個獲取和惠益分享方面的國家聯絡點和一至數個國家主管部門,進而根據本國法律、法規和政策,負責批準獲取遺傳資源。《波恩準則》還規定了遺傳資源使用者和遺傳資源提供者在執行共同商定條件時應有的責任。《波恩準則》提出遺傳資源獲取和惠益分享過程中的步驟,這包括“事先知情同意制度”和共同商定條件。

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